المركز القانوني للنيابة العامة في التشريع المصري....د. سيد عبدالماجد

المركز القانوني للنيابة العامة في التشريع المصري
د. سيد عبدالماجد

مسألة اولية : يخضع التعيين في وظائف النيابة العامة لموافقة السلطة التنفيذية في القانون المصري ، وبعد التعيين يكون على اعضاء النيابة الانصياع لترتيب هرمي من الاوامر و التعليمات هذا من ناحية ، وتقوم النيابة في الوقت نفسه باتخاذ قراراتها دون اية رقابة عليها من السلطة التنفيذية من ناحية ثانية . في اطار هذه الثنائية نتسائل حول مدى استقلال النيابة العامة عن السلطة التنفيذية؟

وللبحث في استقلال النيابة العامة سوف نخصص هذه الورقة البحثية لبيان مفهوم النيابة العامة ونشأتها في مطلب اول ، والجدل الفقهي والنصوص التشريعية المتعلقة بالنيابة العامة في مطلب ثاني وصولا للتكيف القانوني للطبيعة القانونية للنيابة العامة.

المطلب الاول

مفهوم النيابة العامة

النيابة العامة هى الهيئة التي اناط بها المشرع تحريك الدعوى العمومية ومباشرتها امام القضاء الى حين الفصل فيها بحكم بات ، وقد ظهرت فكرتها وتطورت مع تطور النظرة الى الجريمة باعتبارها اعتداء على مصالح الجماعة قبل ان تكون اعتداء على مصالح خاصة للافراد[1]. فقد نشأت النيابة العامة - بشكل اساسي - باعتبارها الهيئة التي اسند اليها مهمة توجيه الاتهام ومباشرته نيابة عن الدولة [2].

ولبيان مفهوم النيابة العامة سوف نتناول التأصيل التاريخي لنشأتها وتعريف المشرع والفقه والقضاء للنيابة العامة، على النحو التالي:

اولا- التأصيل التاريخي لنشأة النيابة العامة

يقول الفقيه بورتاليس " ان هذه المؤسسة هى التي انقذت الحكومات المعاصرة من جيش الوشاة ، هذا الجيش الذي كان يشكل خطرا اجتماعيا كبيرا على الاسر المحترمة وعلى الدولة نفسها في عهد اباطرة روما القديمة ، وهى حارسة القضاء ، وموجة الاجتهاد ، وعون الضعفاء المظلومين ، وخصم الاشقاء العتاة، وسند المصلحة العامة، ثم انها خير ممثل لجهاز المجتمع بأسره."

وباستعراض الاراء الفقهية التي اصلت لنشأة النيابة العامة نجد انها لم تتفق على تاريخ واحد ، كما انها لم تتفق على حدود ارتباطها بالسلطة التنفيذية و بمعنى اخر مدى استقلالها كهيئة قضائية.

1 – الاتجاه المؤيد للاصل الروماني للنيابة العامة

يذهب هذا الاتجاه الى القول بان النيابة العامة ظهرت بدايتها في القانوني الروماني والذي قسم النيابة العامة الى خمس مؤسسات هى المراقبون المشرفون على الشعب ، و المدافعون عن المدن والاحياء ، والاعوان الرومانيون المكلفون بالمحافظة على النظام العام والاداب، وروساء المسائل المؤبدة، ووكلاء القياصرة[3].

2 – اتجاه المدرسة الكلاسيكية

ويذهب اغلب الفقه الكلاسيكي[4] الى ان اصل النيابة العامة لم يكن وليد الحضارة الرومانية ، بل هو نظام فرنسي النشأة ،  فقد ظهرت النيابة العامة  في فرنسا حيث كان الملك يختار بعضا من المحامين ليوكل اليهم مهمة الدفاع عن مصالحة المالية وممتلكاته الخاصة ، وان التطور الاكبر الذي طرأ عليها تشكل في القرن الرابع عشر، وظهر هذا التطور في اختصاصات النيابة العامة والتي اصبحت تدافع بالاضافة الى مصالح الملك ، فقد انيطت بهم مهمة الدفاع عن مصالح المجتمع. غير ان بعضا من الفقه يعتبر بداية ظهور النيابة العامة مرجعة – تحديدا – نشأة نظام محامي الملك في القرن الرابع عشر و الذي اختير من بين المحامين العاديين واختص بالاختصاصات القضائية[5]..

خلاصة القول ان نظام النيابة العامة هو من اصل فرنسي كانت قد تطورت في القرن الرابع عشر الميلادي لتصبح احدى المؤسسات التي تساهم في ادارة العدالة.

ثانيا- تعريف النيابة العامة

لم يضع المشرع المصري تعريفا للنيابة العامة ، بل تناول اختصاصاتها ، حيث فصل دورها في المنظومة القضائية ، وهو ما يلاحظ في عدد من المواد التي وردت بالفصل الرابع من قانون السلطة القضائية ، اذ تناولت المادة 21 س.ق مفهوم النيابة العامة موضحة دورها بأنها " تمارس النيابة العامة الاختصاصات المخولة لها قانونا. ولها دون غيرها الحق في رفع الدعوى الجنائية ومباشرتها ما لم ينص القانون على خلاف ذلك." فالمشرع يعرف النيابة العامة بانها الجهة المسئولة عن مباشرة الدعوى الجنائية.

 كما ان نص المادة 27 س.ق يضيف اختصاصات اخرى " تتولى النيابة العامة الإشراف علي السجون وغيرها من الأماكن التي تنفذ فيها الأحكام الجنائية ويحيط النائب العام وزير العدل بما يبدو للنيابة العامة من ملاحظات في هذا الشأن."

وتضيف المادة 28 س.ق اختصاص اخر للنيابة العامة بقولها " تتولى النيابة العامة الإشراف علي الأعمال المتعلقة بنقود المحاكم."  وهكذا لم يضع المشرع تعريفا للنيابة العامة ، وربما ترك هذه المهمة للفقه .

فيما عرف القانون الفرنسي النيابة العامة في المرسوم الصادر بتاريخ 24 اغسطس 1790 في فصله الاول النيابة العامة بأنها " جهاز يتكون من اعضاء ينتمون الى السلطة التنفيذية يعملون بجانب المحاكم."

بيد ان الفقه عندما تناول تعريف النيابة العامة قدم تعريفات  لم تخرج عن سرد لاختصاصاتها ، فقد قيل ان المشرع قد وضع الاتهام القضائي في حراسة النيابة العامة منذ بدايته وحتى نهايته ، فهى تبدأ الدعوى وتحركها ، وتباشرها ، وتوضحها ، وتؤيدها ، وتحييها من روحها ، وتنعشها من فكرها، وتوجهها حتى الحكم النهائي وتصادق عليه في النهاية. كما انها الهيئة التي تقوم بكفالة تنفيذ القوانين والاحكام القضائية ومعاقبة مرتكبي الجرائم ومخالفي القوانين الجنائية ، واخير الدفاع عن الاشخاص العاجزين عن حماية انفسهم[6]. ومن الواضح ان هذا الرأي يعرف النيابة العامة من خلال احد اهم اختصاصاتها " سلطة الاتهام القضائي."

وقد وصف مونتيسكيو النيابة العامة بقوله " يوجد لدينا اليوم لدينا قانون رائع وهو الذي يهدف الى تعيين الامير موظفا في كل محكمة من اجل تنفيذ القوانين واقامة الدعوى باسمه في كل الجرائم ، ذلك وظيفة ناقلي الكلام غير معروفة بيننا."[7]

المطلب الثاني

المركز القانوني للنيابة العامة

بين الخلاف الفقهي والنص التشريعي

على  الرغم من ان اعضاء النيابة العامة يشكلون مع القضاة هيئة واحدة متعاونة في منظومة العدالة ، فقد اعتبرهم القانون الفرنسي رقم 1270 لسنة 1958 جزءا من الجهاز القضائي ويتم اعدادهم لتولي الوظيفة بنفس طريقة اعداد القضاة ، ويخضعون لنفس التزامات القضاة،كما يخضعون لنفس القواعد المطبقة على القضاة في شأن عدم الصلاحية.

الا ان التشريع الفرنسي يسمح بامكانية عزل اعضاء النيابة العامة ، اي انهم لا يتمتعون بذات حصانة القضاة على الرغم من التزاماتهم الواحدة.[8]

اما موقف الفقه في مصر من المركز القانوني للنيابة يتجسد في اتجاهين :

الاتجاه الاول: يذهب الى أن اعضاء النيابة العامة غير مستقلين بل هم تابعين للسلطة التنفيذية وممثلوها لدى المحاكم.

الاتجاه الثاني : يأخذ موقفا وسطا بين الاستقلال والتبعية للسلطة التنفيذية والاستقلال المطلق عن السلطة التنفيذية.

وفي رأينا ان النيابة العامة لها سمات وخصائص متميزة عن القضاء نابعة من ازدواجية موقعها القضائي والاداري ، تلك السمات والخصائص هى التي احدثت كل هذا الخلاف الفقهي . وفي هذا المبحث سوف نقف على اراء الفقه في الاتجاهين سالفي الذكر وصولا الى التحقق من المركز القانوني للنيابة العامة ، لذا نقسم هذا المبحث على النحو التالي:

الفرع الاول: الخلاف الفقهي حول خصائص النيابة العامة ،

الفرع الثاني : النيابة العامة هيئة قضائية

الفرع الاول

الخلاف الفقهي حول خصائص النيابة العامة

لمناقشة طبيعة المركز القانوني للنيابة العامة سوف نتناول خصائص اعمال النيابة العامة من خلال تناول المشرع المصري لها من خلال قانون السلطة القضائية وتعديلاته التي اثرت على مبدأ استقلال القضاة بشكل جيد والتحليل الفقهي لهذه النصوص بشأن ما يتعلق بالنيابة العامة ، وتتمثل هذه الخصائص في وحدة النيابة العامة والتسلسل الاداري في بنيتها وعلاقتها باستقلالها وفي الحصانة التي يتمتع بها اعضاؤها.

اولا- وحدة النيابة العامة

المقصود بوحدة النيابة ان اعضاء هذه الهيئة يقومون بذات العمل الواحد. كما انه قد يتم تجزئة العمل بينهم ، فيحضر احدهم سماع الشهود امام المحكمة ويقوم الاخر بالمرافعة...وهكذا يمكن توزيع العمل بينهم فلا يستقل احدهم به.

هذه الواحدة الغير قابلة للتجزئة لا يوجد ما يناظرها بالنسبة لعمل القضاة ، فالاصل ان القاضي لا يكمل عمل قاضي اخر وهو ما تؤكده المادة (167مرافعات).

وازاء هذا التباين بين اعضاء النيابة والقضاة ، اكد جانب من الفقه على تبعية النيابة العامة للسلطة التنفيذية ، وانهم مجرد عمال السلطة التنفيذية لدى المحاكم .

غير ان هذا الرأي لم يسلم من النقد تأسيسا على ان القول بوحدة النيابة بالمفهوم السابق لا يمكن ان يفهم منه انها جزء من السلطة التنفيذية. كما ان مسائلة الوحدة في حد ذاتها هى وحدة نسبية ، فهى ايضا قد تثور بالنسبة للقضاة ، حيث يتم توزيع العمل بين دوائر المحكمة او في دائرة اختصاص مكان معين.

ثانيا- التسلسل الاداري في بنية النيابة العامة وعلاقته باستقلالها

يستند الاتجاة المؤيد لتبعية النيابة العامة للسلطة التنفيذية الى نص المادة 125 س.ق لاثبات تبعية اعضاء النيابة العامة لوزير العدل (وهو احد افراد السلطة التنفيذية) ، ويضيف ان اعضاء النيابة العامة لا يتمتعون بالاستقلال اذا انهم يخضعون لرئيسهم المباشر في تسلسل اداري ينتهي الى رئاسة النائب العام لكافة اعضاء النيابة العامة ( على عكس القضاة الذين لا يخضعون لرئيس ).

الا ان هذه الحجج تتهاوي اذا ما علمنا ان اشراف وزير العدل المنصوص عليه في المادة المذكورة ما هو الا اشراف اداري وليس اشرافا فنيا على اعمال الوظيفة النيابية. وما يؤكد ذلك ان وزير العدل لا يمتلك سلطة القيام باعمال النيابة العامة بنفسه كما هو معروف في التسلسل الاداري الوظيفي المعتاد.

ومن ناحية اخرى فبعد تعديل المادة 126 س.ق لم يعد لوزير العدل سلطة توجيه اللوم لاعضاء النيابة العامة، كما ان نص المادة 125 س.ق بعد تعديلها قد الغت تبعية اعضاء النيابة لوزير العدل وابقت على الرقابة والاشراف الاداري دون الاشراف الفني[9]. ومن ثم فان ذلك الاشراف الاداري لوزير العدل لا يقدح من كون اعضاء النيابة العامة يمارسون اعمالهم الوظيفية باستقلالية تامة عن سلطات الوزير.

ثالثا- حصانة اعضاء النيابة العامة

كان الاتجاه المؤيد لتبعية النيابة العامة للسلطة التنفيذية يثير مسألة قابلية اعضاء النيابة للعزل للتأكيد على عدم استقلاليتهم، غير ان تعديل المادة 67 س.ق قد جاء على النحو الاتي:

"رجال القضاء والنيابة العامة - عدا معاوني النيابة - غير قابلين للعزل ولا ينقل قضاة محكمة النقض إلي محاكم الاستئناف أو النيابة العامة إلا برضائهم."

ومما لاشك فيه ان النص صريح بحصانة اعضاء النيابة وعدم قابليتهم للعزل وهى الحصانة التي يتمتع بها القضاة ، اما بشأن معاوني النيابة العامة فمن المقبول لدينا امكانية عزلهم ، ذلك ان العمل قد يؤدي الى عدم توافق معاون النيابة مع طبيعة الوظيفة خلال مدة زمنية قصيرة نسبيا ، فاذا ما اثبت جدارته وانتقل الى الدرجة الاعلى فقد تحصن من العزل .

وخلاصة القول ، وبعد هذه المناقشة ، نستطيع القول بثبات ان اعضاء النيابة العامة يتمتعون بمركز قانوني مستقل وان كان لهذا المركز خصائص تميزه عن المركز القانون المستقل للقضاة، وهو ما سنوضحه اكثر في المطلب التالي.

الفرع الثاني

مدى اعتبار النيابة العامة هيئة قضائية

اذا لم تكن النيابة العامة تابعة للسلطة التنفيذية كما اثبتنا فيما تقدم ، فهل اتفق الفقه المؤيد لاستقلالية النيابة العامة على فكرة موحدة بشأن طبيعة المركز القانوني المستقل للنيابة العامة؟

واقع الامر ان هذا الفقه اختلف ايضا ما بين قائل ذهب الى ان النيابة سطلة امن قضائي وليست سلطة قضاء" وهو قول يجانبه الصواب ذلك ان يخالف قاعدة دستورية حددت السلطات الثلاث في الدولة وليس من بينها سلطة الامن القضائي المطروحة.

فيما ذهب رأي اخر الى القول بأن النيابة العامة طابع خاص ؛ فهي وحيث تمثل السلطة التنفيذية امام المحكمة تعد عنصرا من عناصر السلطة القضائية ويسمى رجالها برجال القضاء الواقف. ، وهذا الرأي كان محلا للنقد تأسيسا على انه لا اعتبار للوضع الجسماني عند اداء وظيفته ، كما ان التكييف بالطابع الخاص لا يتم الالتجاء اليه الا عن صعوبة تكييف المسألة.

فيما ذهب استاذنا الدكتور احمد هندي الى ان النيابة العامة هى همزة وصل بين السلطة القضائية والسلطة التنفيذية لذا يتمتع اعضائها بمركز خاص ، ذلك انه رغم كونهم من رجال القضاء الا انهم ليسوا قضاة ، ورغم تبعيتهم للسلطة التنفيذية الا انهم لييسوا مجرد موظفين اداريين.

وفي رأينا انه ومع ترجيحنا لموقف الفقه المؤيد للطبيعة المستقلة للمركز القانوني للنيابة العامة يجب ان نؤكد على عدة ملاحظات تبني منطقا يؤيد موقفنا باعتبار النيابة العامة هيئة قضائية مستقلة:

اولا – ان الموظف العام – ايا كان موقعه- يستهدف بحكم وظيفته وفي حدودها تحقيق المصلحة العامة.

ثانيا-  ان كلا من اعضاء النيابة العامة والقضاة هم موظفين عموميين ، وفي الوقت نفسه اعضاء في السلطة القضائية.

ثانيا- بمراجعة نصوص المواد المتعلقة بالقضاة  في قانون السلطة القضائية ( م 77 مكرر 4 ، 79 ، 80 ، 81 ...وغيرها ) نلاحظ ان المشرع يعطي نفس الحقوق لاعضاء النيابة في الاعتراض والتظلم والطعن على كل ما يتتعلق بشئونهم الوظيفية.

رابعا- بمراجعة نص المادة 125 س.ق نجد ان المشرع قد اعطى اعضاء النيابة العامة الحصانة ضد العزل من الوظيفة على التفصيل السابق بيانه.

خلاصة القول ان اعضاء النيابة العامة موظفون عموميون يتمتعون بالاستقلال تماما  وخاصة في ظل التعديلات التشريعية التي طرأت على مبدأ استقلال القضاء ، حيث منحت  النيابة الاستقلالية التي يتمتع به القضاة ومن ثم تمتع كليهما بالضمانات اللازمة لادراة سير العدالة.

د. السيد عبدالماجد

مركز الدراسات القانونية الاقتصادية واللوجستيات
الاسكندرية - مصر
sayed.quisay@gmail.com
00201115870807 

---

[1] محمد عيد الغريب ، المركز القانوني للنيابة العامة، دراسة مقارنة " ، دار الفكر العربي ، 1979 ، ص 17

[2] احمد فتحي سرور ، اصول الاجراءات الجنائية ، طبعة 1970، ص 47

[3] محمد عيد الغريب ، مرجع سابق ، ص 21

[4] نجيب بكر ، دور النيابة العامة في قانون المرافعات ، الطبعة الاولى ، ص 340 ، وايضا محمد عيد الغريب ، مرجع سابق ، ص 26

[5] طلعت دويدار ، تطور الحماية التشريعية لمبدأ حيدة القضاة، دار الجامعة الجدية، 2016، ص 111

[6] عبدالفتاح بيومي حجازي ، سلطة النيابة العامة في حفظ الاوراق والاوامر بأن لا وجه لاقامة الدعوى الجنائية "دراسة مقارنة"، الطبعة الاولى، 1993، ص 7

[7] عبدالفتاح بيومي حجازي ، المرجع السابق، ص 6

[8] طلعت دويدا ، المرجع السابق، ص 111

[9] تنص المادة 125 س.ق بعد تعديلها على انه " اعضاء النيابة العامة يتبعون رؤسائهم والنائب العام ، ولوزير العدل حق الرقابة والاشراف الاداري على النيابة واعضائها."